LUKT HET DIT KABINET DE WONINGBOUW TE VERSNELLEN?
Op 12 december, een dag na de Woontop van woonminister Mona Keijzer, kopte PropertyNL: ‘Woontop levert concrete afspraken voor 100.000 woningen per jaar op’. Op dezelfde dag kopte het FD ‘Nog veel losse eindjes na Mona Keijzers Woontop’. Hoe reëel is de belofte om 100.000 woningen bij te bouwen, als we kritisch kijken naar de afspraken, het huidige woonbeleid, de beschikbare middelen en bovenal de praktijk op dit moment? We blikken terug én vooruit…
MEER RIJKSREGIE!
Kabinet-Schoof gaat door op de weg die onder de Jonge is ingezet: meer rijksregie op ruimtelijke ordening. De achterliggende gedachte is dat de woningbouwrealisatie zo van de grond komt. Een aantal beleidsprioriteiten geeft aan hoe dit kabinet dat wil gaan bereiken:
1. Oprichting van een volwaardig ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en een nieuwe directie realisatie Woningbouw.
2. Mogelijkheid voor ‘afdwingbare’ afspraken met provincies, regio’s en gemeenten over aantallen nieuw te bouwen woningen, op basis van de Wet versterking regie volkshuisvesting (nu nog een wetsvoorstel).
3. Financiële impuls van 5 miljard euro voor woningbouwprojecten voor de komende jaren, aangevuld met 2,5 miljard euro voor infrastructurele investeringen om nieuwe woningbouwlocaties te ontsluiten.
4. Tegengaan van grondspeculatie, via het instrument van planbatenheffing (of een vergelijkbaar systeem).
5. Meer samenwerking in publiek-private samenwerkingen, waarbij gemeenten gestimuleerd worden actieve grondpolitiek te voeren.
6. Uniformering van bouwregels, waardoor gemeenten niet meer eigen wensen mogen stellen aan woningbouw op bijvoorbeeld duurzaamheid. Dit moet het makkelijker maken industrieel, flexibel en via optoppen te bouwen.
7. Het versterken van de uitvoeringscapaciteit, door efficiënter om te gaan met bestaande capaciteit, samenwerking tussen gemeenten te bevorderen, kennis te vergroten en digitalisering en standaardisering te bevorderen.
8. Uitvoering geven aan de Wet versterking regie volkshuisvesting en zo ruimtelijke procedures verkorten, bijvoorbeeld door het vergroten van de capaciteit bij de Raad van State (3 miljoen euro).
Met dit pakket wil het kabinet procedures korter maken, de uitvoering versterken, gronden sneller activeren en samenwerking tussen overheden en marktpartijen verbeteren. Maar leidt het tot de felbegeerde woningbouw versnelling?
KORTERE PROCEDURES?
Om tot kortere procedures te komen richt het kabinet zich vooral op parallel plannen en sturen op doorlooptijden, door onder meer beroepsmogelijkheden te verkleinen, juridische procedures te verkorten en de capaciteit bij de Raad van State te vergroten. Deze maatregelen dragen zeker bij aan het versnellen van de formele procedure. Toch is het verstandig om op een aantal zaken te blijven letten:
1. De grootste versnelling behaal je in de initiatief- en planvormingsfase. Maar in deze fasen leidt de Omgevingswet eerder tot vertraging dan versnelling. Immers, de Wet eist een, wat zij zo mooi noemt, ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ (ETFAL). Wat betekent dat bij iedere ruimtelijke ontwikkeling uiteenlopende belangen op zullen duiken en juist door de integraliteit van deze wet ook een grotere impact kunnen hebben. Het objectief en duidelijk wegen van de belangen is daarmee nog belangrijker dan onder de Wro. Dit vereist eerder zorgvuldigheid dan het doordrukken van plannen. Zeker in ‘het geweld’ van alle concurrerende ruimte- en belangenclaims.
2. Daarbij bestaat er nog weinig jurisprudentie, waardoor het niet ondenkbaar is dat partijen wettelijk verplicht wordt om de inbreng van belanghebbenden een plek te geven in de plannen. Dit vereist tijd en zorgvuldigheid.
3. Een andere belangrijke vertraging zit vaak bij het komen tot locaties. Hierbij vrezen wij dat stevige woorden als ‘afdwingen via woondeals’ hol zijn, zo lang het kabinet hiervoor niet de middelen heeft.
Het verkorten van juridische procedures zal de woningbouw zeker versnellen, alsook wanneer de overheid kritisch gaat kijken naar dubbele en overbodige regels, zoals op de Woontop is afgesproken. De grote winst zit volgens ons echter niet aan de juridische en formele kant. Versnellen gebeurt als alle partijen – overheid, markt en samenleving – zich betrokken en verantwoordelijk voelen voor de ontwikkeling van een gebied. Dat vereist een andere aanpak en cultuur van samenwerken dan we gewend zijn in het ruimtelijk domein. Gelukkig beseffen steeds meer partijen dit en leren we van projecten waarin de samenleving, publieke, private en maatschappelijke organisaties goed met elkaar samenwerken. Wordt dit goed opgepakt, dan kan bijvoorbeeld parallel plannen nog meer impact maken.
MEER PUBLIEKE FINANCIERING?
Een belangrijke voorwaarde voor gebiedsontwikkeling is de financiering en bekostiging van het programma. We zien dat daarvoor steeds vaker naar de overheid wordt gekeken. Ook hier stuurt het Rijk aan op een hoofdrol, door 5 miljard euro beschikbaar te stellen voor de realisatie van woningbouw. Dit klinkt als een grote stap vooruit, maar hier zetten we twee kanttekeningen bij:
1. Druk op privaat kapitaal
De Wet betaalbare huur en de Wet versterking regie volkshuisvesting gaan ertoe leiden dat er minder privaat kapitaal in huisvesting wordt gestopt. Immers, de eis van twee derde betaalbaar en de regulering van de huurprijzen in het middensegment zetten de bekostiging onder druk. Daarbovenop neemt dit kabinet fiscale maatregelen die rendementen van verhuurders verder onder druk zetten. Ook kan het kostenverhaal onder de Omgevingswet ertoe leiden dat gemeenten een grotere financiële bijdrage gaan vragen voor eigen beleidsprioriteiten rond een woningbouwlocatie. Hoewel een gemeente dit niet ongelimiteerd kan doen, is die ruimte groter geworden en hoeven ze geen rekening meer te houden met de business case van de initiatiefnemer. Dit zet extra druk op het sluitend krijgen van een grond- of vastgoedexploitatie.
2. (Te) weinig publiek kapitaal
De financiële impuls van 5 miljard euro ‘de komende jaren’ is bij lange na niet voldoende om privaat kapitaal te vervangen. Dit miljard per jaar klinkt misschien veel, maar is niets vergeleken met de middelen voor volkshuisvesting uit de jaren ‘80: ruim 1% van BBP, o.a. in de vorm van subsidies aan corporaties. Zetten we dat af tegen het huidige BBP, dan hebben we het over een structurele financiële impuls van 50 miljard euro over 5 jaar, dus bijna 10 tien keer zoveel als de 5 miljard euro die het Rijk toezegt ‘voor de komende jaren’. Met de verwachte investering van corporaties van rond de 1,5 miljard euro per jaar wordt dit financieringsgat niet gedicht.
Het Rijk neemt het podium met nieuwe wetgeving en investeringen en duwt private investeringen met dwingende wetgeving naar de coulissen. Echter, we zien dat privaat kapitaal hard nodig blijft, zolang het Rijk de politieke wil noch de financiële ruimte heeft fors meer te investeren in woningbouw. Het resultaat: een spagaat en een dans met de markt waar de gemiddelde ballerina jaloers op zou zijn. Het feit dat pensioenfondsen en verzekeraars het op de Woontop lieten afweten geeft al een idee hoe ingewikkeld het zal zijn de benodigde investeringen uit de markt te combineren met het groeiend aantal maatschappelijk wensen in een gebiedsontwikkeling. Voor de komende jaren, ligt in het dichterbij elkaar krijgen van publieke en private geldstromen voorlopig een forse uitdaging.
ACTIEVER GRONDBELEID?
Essentieel voor de versnelling van woningbouw is beschikbare grond. Een knelpunt hierbij is dat gronden vaak in particulier bezit zijn en daar niet altijd druk gevoeld wordt om te ontwikkelen. Eén manier om te zorgen dat er voldoende grond beschikbaar komt is een actief grondbeleid van de overheid. Dit kabinet heeft de ambitie om dit aan te zwengelen en grondspeculatie tegen te gaan. Maar of er meer en goedkopere bouwgrond beschikbaar komt, is de vraag:
1. Vestigen voorkeursrecht beperkt effectief
Steeds vaker wordt voorkeursrecht (nu onderdeel Omgevingswet, voorheen Wvg) ingezet. Echter beschikken veel gemeenten niet over de middelen om gronden daadwerkelijk te kopen en zelf te ontwikkelen. Daardoor is de inzet van deze wet vooral een manier om, in het geval van een gemeentelijk initiatief, speculatie te voorkomen. Het zal zonder financiële impuls richting gemeenten echter niet het middel zijn om gronden te verwerven.
2. Tekort aan capaciteit & expertise bij gemeenten
Een actief grondbeleid vereist voldoende expertise om gronden te beheren en te ontwikkelen. In het verleden hadden de meeste gemeenten een grondbedrijf. Door de ‘privatisering’ van de ruimtelijke ordening en de kredietcrisis in 2008, hebben veel gemeenten die taak (incl. financiële risico’s) afgestoten naar de markt. Het zal veel tijd en geld vereisen om gemeenten weer actief grondbeleid te laten voeren. Tot die tijd zal het vooral moeten komen van hun publiekrechtelijke positie. De druk door het Ravijnjaar in 2026 helpt hierin ook niet mee, want momenteel wordt bij gemeenten vooral bezuinigd.
3. Rijksgronden zijn duur
Daarnaast laat de praktijk zien dat gemeenten en het Rijksvastgoedbedrijf (RVB) bij inbreng van eigen gronden vaak kiezen voor prijsmaximalisatie, mede ingegeven door de eis dat gronden marktconform moeten worden verkocht. Hoewel dit kabinet ervoor kiest het RVB opdracht te geven om bij verkoop maximaal in te zetten op het realiseren van maatschappelijke opgaven, valt te bezien of dit een dempend effect gaat hebben op de grondprijzen.
4. Wegvallen transitiefonds landelijk gebied
Een manier om grond voor woningbouw snel beschikbaar te krijgen was de transitieopgave landelijk gebied. Met 25 miljard euro in de beurs kon het Rijk het verminderen van de stikstofdepositie goed combineren met het beschikbaar krijgen van gronden voor woningbouw. Dit kabinet laat het transitiefonds los, waardoor zowel stikstof als grond de komende jaren een knelpunt voor de woningbouw blijven.
Het kabinet zet in op het snel beschikbaar krijgen van betaalbare grond. Gelet op de enorme inspanning die nodig is om actief grondbeleid te voeren, mag ook hier slechts beperkt versnelling verwacht worden. Sterker nog, de keuze om te stoppen met het transitiefonds werkt averechts op de eigen woningbouwambities. Het zal voor dit kabinet noodzakelijk blijken om met name gemeenten en provincies te porren meer te doen om locaties op de agenda te krijgen. Zij vormen als bevoegd gezag uiteindelijk de sleutelbewaarder die toegang geeft tot ontwikkeling van een locatie. Die aansporing zit met de afspraken op de Woontop er wel in – onder meer in het openstellen van versnellingstafels voor alle marktpartijen – maar levert niet automatisch meer locaties op. Hoe gaat het Rijk bijvoorbeeld de politieke wil bij provincies stimuleren om buitenstedelijke locaties aan te wijzen? En hoe voorkom je dat een gemeente bezwijkt onder druk van een kritische omgeving? Zeker omdat een hele hoop besluitvormingsprocessen decentraal georganiseerd zijn.
NIET ONBELANGRIJK
Er zijn gelukkig tal van (publieke en private) initiatieven die bijdragen aan de ruimtelijke opgaven, dan zijn er bij de uitvoering diverse knelpunten om daadwerkelijk tot woningbouw te komen. Om er een paar te noemen:
1. Netcongestie
Hierdoor is het in sommige provincies nu al onmogelijk om de komende jaren nieuwe woningen aan te sluiten. De (eenmalige) investering van 1,6 miljard euro van TenneT en de aandacht van gemeenten en provincies ten spijt.
2. PPS is lastig én lang weggeweest
Het bevorderen van samenwerking en efficiënter maken van uitvoering klinkt altijd goed, maar is in de praktijk lastig. De opschalingskorting voor gemeenten is een voorbeeld. Deze heeft slechts in zeer beperkte mate geleid tot meer samenwerking. Wensdenken ligt op de loer en er zal echt aandacht gestoken moeten worden in het ‘opnieuw’ uitvinden .
3. Ravijnjaar
Daarbij en wellicht nog belangrijker is dat gemeenten fors onder druk komen te staan door het nakende ‘ravijnjaar’ 2026. Dit is een direct gevolg van de Haagse keuze om het Gemeentefonds niet structureel aan te vullen met 2,3 miljard euro en te bezuinigen op de ambtelijke capaciteit van het Rijk.
4. Regimeverandering
Ten slotte speelt dat we midden in de overgang zitten van het oude Wro-regime naar de Omgevingswet. Dat vraagt extra tijd om de procedures uit te voeren en zeker als hierin meervoudig tussen verschillende overheidslagen samengewerkt moet worden.
REGISSEREN ON A BUDGET?
Het stemt hoopvol dat zestien partijen op 11 december jl. hun handtekening hebben gezet onder de afspraken van minister Keijzer. Het kabinet laat doortastendheid en energie zien bij haar ambitie meer sturing te geven aan de woningbouwopgave en de ‘privatisering’ van ruimtelijke ordening (deels) terug te draaien. Zoals ook wordt geschreven: dit is nodig om de stagnerende opgave van de kant te laten komen.
Tegelijkertijd moeten we met de gigantische opgave die voor ons ligt, onze ogen niet sluiten voor de realiteit. Doordat het Rijk de nadruk legt op samenwerking, met beperkte financiële middelen, wordt de komende jaren juist op die samenwerking extra druk gelegd. Overheid, markt en maatschappij zullen meer dan ooit samen tot versnelling moeten komen. Tegelijkertijd blijft praktijk van samenwerken weerbarstig, zoals zichtbaar in de afwezigheid van een aantal sleutelpartijen op de Woontop. Daarmee waarschuwen wij graag voor gebrek aan focus op de lange termijn, een kritische spiegel voorhouden op hóe we met elkaar samenwerken en voor de benodigde financiële middelen.
Een goede regisseur kan immers alleen een goede film maken als de juiste mensen en middelen voor handen zijn. En daar ligt in elk geval de komende decennia een gezamenlijke opgave: voorlopig zal co-regie nodig blijven. Alleen ga je sneller, samen kom je verder. En we hebben in dit land nog wel even te gaan samen. Nederland is nog alles behalve af – het echte polderen kan beginnen! En in het vinden van die juiste belangenbalans, het bij elkaar brengen van de juiste partijen en het zoeken naar out-of-the-box oplossingen, blijven wij ons natuurlijk onverminderd voor inzetten.